建设国家文化公园,是“十四五”时期国家深入推进的重大文化工程。如何扩大有效投资,加快推进相关项目落地实施,成为各界社会力量积极关注和探索的问题。全国政协委员、南京大学文化与自然遗产研究所所长贺云翱建议,充分运用专项债券助力国家文化公园建设。

当前,全国上下高度重视国家文化公园建设。“但国家文化公园建设中也面临一些问题:一是国家文化公园建设任务的紧迫性与投资运作回收的长期性需兼顾平衡;二是需要处理好重大项目大额集中投资与资金规模有限、分散的矛盾问题;三是要面临如何有效匹配重大文化项目建设利益外溢与社会资本安全收益的挑战。” 贺云翱认为,国家文化公园建设意义重大,需要长期大额资金投入,但政府可投入、可引导的资金有限,基金股权投资又有诸多限定,加之文旅项目多以公益为主,利益外溢,存在投资大、回报周期长、运营管控难、自身难以募集长期低息社会资本参建等问题。

如何在政府投资与股权投资之外,利用政府引导、政府信用,探索出一条既能够解决重大文旅项目投融资痛点,又符合文旅项目投资发展建设规律的大额长期低息社会资本参与模式成为亟待认真思考研究的课题。而这,也是贺云翱近年来一直关注的问题。

在2019年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》文件中,明确提出,长城、大运河、长征国家文化公园建设,计划用4年左右时间,到2023年底基本完成,其中长城河北段、大运河江苏段、长征贵州段作为重点建设区于2021年底前完成。2020年5月12日,江苏省政府在上交所成功发行全国首只大运河文化带建设地方政府专项债券,期限10年,利率2.88%,规模23.34亿元,涉及江苏省大运河沿线11个市县的13个大运河文化带建设项目。这一创举,既拓宽了大运河文化带建设的募资来源,又极大地提振了受疫情影响较大的文化旅游产业发展信心。

工作之余,贺云翱专门实地走访了江苏省文化投资管理集团有限公司,调查研究大运河文化带建设地方政府专项债券的发行和管理工作。在详细了解相关情况之后,贺云翱认为,专项债券的使用不仅有效解决了重大文化工程融资痛点,更体现了政府对文旅项目的重点支持。值得一提的是,为支持文化带建设,江苏省文旅厅还对使用大运河专项债建设的重点文旅项目予以贴息政策,以进一步降低投资成本,提高项目建设进度和成功率。

2021年初,财政部办公厅、国家发展改革委办公厅专门印发有关通知,明确将文化旅游领域作为新增专项债券的重点投向。随即,《文化和旅游部办公厅关于进一步用好地方政府专项债券推进文化和旅游领域重大项目建设的通知》(以下简称“通知”)正式下发,并强调,“要顺应产业发展趋势,结合专项债券重点支持领域,谋划布局‘十四五’时期拟实施的重点项目。有条件的地区可建立文化和旅游专项债券储备项目库 ”,“要重点关注服务国家重大区域发展战略有关项目、国家文化公园建设相关项目及产业集聚区建设、旅游公共服务保障设施建设、重点景区基础设施建设、博物馆建设等项目。”在前不久国家发展改革委印发的《大运河文化保护传承利用2021年工作要点》中,也明确要完善多元投入机制,加强大运河标志性项目谋划实施。

对此,基于相关问题和江苏经验,贺云翱建议,相关部门要调整优化专项债使用结构,对公益性强、需重点加强建设和发展的重点文旅项目,予以政府专项债优先使用扶持。同时,总结江苏做法和探索,在控制政府债务规模,做到使用专项债项目可开工、有收益、能覆盖的前提下,适当增加相关地区和相关项目特别是重点建设地区国家文化公园建设专项债分配使用额度,推进国家层面或相关省级发行国家文化公园建设专项债券,夯实专项债使用管理。

贺云翱还提出,建议对使用国家文化公园专项债相关项目给予国家贴息和相关补贴扶持,鼓励各地项目积极申报专项债,以解决文化收益外溢等问题,有效降低投资成本,增厚投资收益,吸引社会资本参建。

此外,国家文化公园建设的牵头省份和相关文旅部门也要尽快贯彻落实通知中要求的“按照‘资金跟着项目走’的原则,建立‘实施一批、申报一批、储备一批、谋划一批’的梯次格局”,建立文化和旅游专项债券储备项目库。